Otonomi Khusus (Otsus) Papua telah berjalan 19 tahun. Sejauh ini, banyak pihak yang menilai bahwa Otsus telah gagal karena tidak mampu menjawab persoalan dasar kesejahteraan masyarakat Papua.

Namun, tak sedikit pula yang mengapresiasi Otsus yang telah memberikan banyak kemajuan meskipun belum maksimal. Di sisi yang lain, penyaluran dana Otsus yang bersumber dari dana alokasi umum (DAU) APBN akan berakhir pada 2021.

Melalui tulisan ini, penulis berusaha untuk berbagi pandangan mengenai Otsus Papua sebagai ikhtiar memperkaya khazanah pemikiran mengenai keberlangsungan masa depan Papua.

Desentralisasi Asimetris

Secara sederhana, desentralisasi asimetris merupakan pemberian kewenangan khusus yang hanya diberikan kepada daerah-daerah tertentu. Konsep tersebut sebenarnya berawal dari konsep asymmetric federation yang diperkenalkan oleh Charles Tarlton yang menyebut bahwa terdapat dua jenis asymmetric federation, yakni asimetri de jure dan asimetri de facto.

Istilah de jure merujuk pada produk konstitusi yang didesain secara sadar untuk menegaskan praktek asimetrisme. Sementara de facto merujuk pada adanya perbedaan kondisi secara natural antara daerah satu dengan lainnya.

Meski pada awalnya tema asimetris merujuk pada konteks negara federal, dalam perkembangannya konsep asimetris mulai diadopsi di negara kesatuan (unitary state) seperti Indonesia.

Hal tersebut dapat dimengerti karena dalam negara kesatuan sekalipun tidak menutup kemungkinan perlu mengakomodir adanya keberagaman daerah, baik dalam konteks sejarah, budaya, sosial dan sebagainya.

Lebih lanjut, para ahli memandang bahwa penerapan desentralisasi asimetris bisa menjadi solusi untuk mencapai tujuan politis seperti stabilitas negara dari ancaman disintegrasi.

Artinya, terdapat dua alasan penerapan desentralisasi asimetris di suatu negara, yaitu: 1). Sebagai respon demokratis dan kesadaran akan adanya keragaman daerah yang mengharuskan adanya pengaturan yang berbeda-beda di tiap daerah; dan 2). Sebagai solusi terhadap kemungkinan terjadinya konflik yang memicu terjadinya disintegrasi bangsa dan negara.

Dalam konteks Indonesia, penerapan konsep desentralisasi asimetris sebenarnya lebih merujuk pada alasan pertama. Hal tersebut dapat dilihat pada UUD 1945 (sebelum perubahan) yang mengatur pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar pemusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat Istimewa (vide Pasal 18 UUD 1945).

Frasa cetak miring tersebut menunjukkan bahwa sejak awal konstitusi menghendaki adanya pengaturan yang berbeda bagi tiap-tiap daerah yang mempunyai corak khusus dan beragam.

Demikian halnya yang terjadi pasca amandemen UUD 1945. Meskipun mengalami perubahan dari segi kuantitas, namun dari segi kualitas pengaturan mengenai desentralisasi mengandung substansi yang senada dengan sebelum perubahan.

Akan tetapi praktek desentralisasi asimetris di Indonesia yang terjadi justru tidak didasarkan atas mekanisme penataan yang sesuai dengan semangat konstitusi, tetapi lebih merupakan tuntutan sporadik. Hal tersebut dapat dilihat dalam konteks Yogyakarta yang lebih merujuk pada alasan pertama, sementara untuk kasus Papua dan Aceh lebih merujuk pada alasan kedua.

Padahal konstitusi sudah memberikan rambu-rambu yang dapat dijadikan dasar dalam menerapkan desentralisasi asimetris.

Sehingga, idelanya penerapan desentralisasi asimetris di Indonesia merupakan kebijakan yang didesain dan dipersiapkan dengan matang dengan mempertimbangkan seluruh aspek yang berbasis pada keunikan daerah.

Menjelang Dua Dasawarsa Otonomi Khusus Papua

Sebagaimana telah disinggung di awal, perbincangan mengenai Otsus papua hari ini ialah seputar apakah Otsus papua harus diperpanjang atau tidak diperpanjang. Publik pun terbelah antara mereka yang menolak Otsus diperpanjang dan mereka yang pro Otsus diperpanjang. Namun benarkah demikian bahwa Otsus mempunyai kedaluarsa alias masa berlaku?

Jika merujuk pada UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua sebagaimana telah diubah dengan UU No. 35 Tahun 2008 (UU Otsus Papua), tidak ada satu pun pasal yang menyebutkan bahwa Otsus mempunyai masa berlaku. Yang ada hanyalah masa berlakunya dana penerimaan khusus dalam rangka pelaksanaan otonomi khusus yang besarannya setara dengan 2% (dua persen) dari DAU Nasional yang berlaku selama 20 (dua puluh) tahun (vide Pasal 34 ayat (6) UU 21 Tahun 2001).

Artinya terhitung sejak disahkannya UU Otsus Papua, pemberlakuan dana khusus tersebut akan berakhir pada 2021. Dengan demikian, yang dapat berakhir ialah dana penerimaan khusus, sementara Otsus bagi Provinsi Papua dan Papua Barat berlaku selamanya kecuali jika ada perubahan pada UU Otsus yang mengatur lain atau UU Otsus tersebut dicabut.

Dana penerimaan khusus tersebut sendiri merupakan bentuk affirmative action yang diberikan kepada Provinsi Papua dan Papua Barat dengan jangka waktu tertentu. Hal tersebut ditujukan untuk menggenjot pertumbuhan ekonomi dan pembangunan daerah bagi kemajuan kesejahteraan masyarakat Papua terutama di bidang pendidikan dan kesehatan.

Dengan kata lain, dalam waktu yang sudah ditargetkan tersebut, nantinya Papua diharapkan dapat sejajar dengan derah-daerah yang lain. Sehingga Pemerintah Pusat dapat mengevaluasi dan mempertimbangkan mengenai diperpanjang atau tidaknya pemberlakuan dana khusus tersebut.

Untuk menjawab hal tersebut, maka kita perlu melihat seberapa efektif penerapan Otsus bagi masyarakat Papua sejauh ini.

Secara politis, Otsus pada dasarnya telah memberikan hak-hak politik secara luas kepada masyarakat Papua melalui Majelis Rakyat Papua (MRP) yang merupakan representasi kultural orang asli Papua. Selanjutnya, adanya kekhususan bagi orang asli Papua untuk menjadi Gubernur dan Wakil Gubernur, bahkan sampai di tingkat kabupaten dan kota.

Kekhususan tersebut sebagai upaya untuk menjamin terlaksananya demokrasi yang sesuai aspirasi masyarakat Papua. Hal itu didukung dengan adanya kekhususan pada DPRP, di mana 11/4 (satu seperempat)-nya dikhususkan untuk masyarakat asli Papua melalui pengangkatan.

Artinya, secara politis sebenarnya Otsus telah memberikan ruang yang cukup luas bagi masyarakat Papua untuk melangsungkan iklim demokrasi yang sesuai karakteristik dan budaya masyarakat Papua.

Namun di sisi lain, keberhasilan Otsus dari sisi politik tersebut ternyata tidak berdampak banyak bagi kesejahteraan masyarakat Papua terutama bagi masyarakat adat asli Papua.

Hal tersebut disebabkan oleh faktor rendahnya sumber daya manusia dan kuatnya sistem kekerabatan dalam masyarakat Papua. Sehingga marak terjadi dugaan praktek korupsi di lingkaran birokrasi yang berdampak pada absennya nilai-nilai meritorkasi dan profesionalisme pada pemenuhan pelayanan masyarakat.

Berikutnya, tidak adanya grand design dari Pemerintah Pusat terkait target jangka pendek maupun jangka panjang capaian Otsus menyebabkan pelaksanaan Otsus tidak dapat diukur secara maskimal.

Hal tersebut diperparah dengan dominannya paradigma pembangunan yang masih menggunakan kaca mata modern yang justru sering kali mengabaikan hak-hak masyarakat adat Papua. Sehingga hasilnya menjadi kurang selaras dengan apa yang sejatinya menjadi keinginan masyarakat Papua.

Disamping itu juga kebijakan Pemerintah Pusat terhadap Papua masih didominasi oleh pendekatan keamanan dengan menempatkan personel militer secara berlebih. Hal tersebut justru terbukti menyuburkan rasa nasionalisme lokal yang berujung pada menguatnya resistensi masyarakat Papua terhadap pemerintah pusat.

Hal lain yang juga turut menyulut polemik yakni menyangkut lambang daerah.

UU Otsus Papua telah memberikan jaminan kepada masyarakat Papua untuk memiliki lambang daerah sebagai simbol kultural. Namun hal tersebut dibatasi dengan disahkannya PP 77 Tahun 2007.

Pasal 6 ayat (4) PP tersebut melarang pemakaian lambang daerah yang mempunyai persamaan dengan lambang separatis. Sehingga masyarakat Papua tidak lagi dapat mengibarkan bendera Bintang Kejora kerena dianggap sebagai bendera sparatis.

Pemerintah Pusat sebenarnya sudah menganjurkan agar masyarakat Papua mengganti lambang daerah mereka, namun masyarakat Papua bersikeras untuk menjadikan Bintang Kejora sebagai lambang daerah Papua, sehingga hal tersebut sering menuai konflik di beberapa tempat.

Dengan melihat berbagai persoalan di atas, maka evaluasi penerapan Otonomi Khusus Papua menjadi mendesak untuk dibahas dan dievalusai bersama-sama oleh pihak-pihak yang bersangkutan. Tidak perlu tergesa-gesa, yang terpenting ialah ketulusan semua pihak untuk duduk bersama membenahi akar masalah persoalan ini.

Harapanya, kedepan perlu ada sebuah kabijakan berupa PP maupun Perdasus yang lebih bersifat applicable agar dapat diterapkan sampai ke lapisan masyarakat paling bawah.

Pemerintah Pusat juga perlu menyadari bahwa pendekatan terhadap Papua dalam rangka menjaga stabilitas yang bersifat militeristik sudah waktunya dievaluasi dan menggantinya melalui pendekatan human security. Yakni pendekatan yang mendasarkan pada keamanan ekonomi, kesehatan, dan jaminan lingkungan hidup terutama bagi masyarakat adat asli Papua.

Terkahir, ruang dialog mengenai Papua sudah semestinya diperbanyak. Pemerintah mestinya tidak perlu takut dengan adanya tuntutan Papua Merdeka selama hal itu dilakukan secara demokratis. Hal tersebut harusnya menjadi salah satu masukan pemerintah untuk terus mengevaluasi kebijakan-kebijakan yang ada.

Penulis: Ainun Najib (Mahasiswa Pascasarjana Fakultas Hukum UII)