Setelah Rancangan Undang-Undang Komisi Pemberantasan Korupsi (RUU KPK) yang krisis legitimasi publik disahkan pada akhir 2019 yang lalu, publik kembali dikejutkan dengan disahkannya RUU Minerba yang dinilai hanya mengakomodasi kepentingan elit.

Ironisnya, hal tersebut terjadi di tengah pandemi Covid-19 yang terus memburuk di negara ini. Alih-alih berfokus pada penanganan pandemi agar tidak semakin parah dan meluas, DPR bersama Pemerintah justru masih saja sibuk menggenjot pembahasan RUU kontroversial lainnya, seperti RUU Cipta Kerja dan RUU HIP.

Sikap DPR dan Pemerintah yang menutup diri terhadap berbagai kritik, menandakan bahwa negara tidak hanya sedang dilanda krisis kesehatan, tapi juga krisis legislasi. Padahal, UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah diubah dengan UU No. 15 Tahun 2019 (UU PPP) menempatkan partisipasi masyarakat sebagai salah satu asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik.

Asas keterbukaan dimasudkan agar masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Lebih lanjut Maria Farida (2002: 6) menyatakan, bahwa sebagai pihak yang akan merasakan pelaksanaan UU, kehendak masyarakat dalam perumusan substansi dan norma harus mendapat perhatian yang lebih dari pembentuk UU.

Namun akhir-akhir ini, peran lembaga representasi rakyat yang sekaligus berwenang membentuk UU justru lebih mencerminkan lembaga representasi partai dan elit-elit tertentu. Oleh karena itu, pemaknaan ulang mengenai representasi dan partisipasi perlu dilakukan sebagai bahan evaluasi kedepannya.

Demokrasi dan Negara Hukum

Pada awalnya negara hukum hanya dipahami sebatas formal, dalam artian peraturan perundang-undangan. Tugas negara adalah melaksanakan peraturan perundang-undangan untuk menegakkan ketertiban alias penjaga malam (nachtwachterstaat).

Dalam perkembangannya kini, negara hukum mencakup pengertian yang lebih luas termasuk masalah kesejahteraan dan keadilan di dalamnya. Tugas negara tidak hanya menjaga ketertiban dengan melaksanakan hukum, tetapi juga bertanggung jawab untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat atau dikenal dengan istilah social service state, atau welfare state.

Dalam konteks Indonesia, negera hukum tersebut kemudian dipadukan dengan demokrasi sebagai prinsip dasar dalam bernegara [vide Pasal 1 ayat (2) dan ayat (3)]. Artinya, negara dalam mewujudkan kesejahteraan perlu adanya ruang partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan kebijakan publik di dalamnya, termasuk pembentukan UU.

Partisipasi masyarakat dalam hal ini mengandung dua makna, yakni proses dan substansi. Proses adalah mekanisme dalam pembentukan perundang-undangan yang harus dilakukan secara transparan, sehingga masyarakat dapat mengontrol dan memberi masukan di dalamnya. Adapun substansi ialah materi yang diatur harus ditujukan bagi kepentingan masyarakat luas, sehingga menghasilkan suatu UU yang demokratis, aspiratif, partisipatif dan berkarakter responsif/populistis.

Konsepsi Partisipasi Masyarakat dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

Pada dasarnya, partisipasi masyarakat dalam pembentukan peraturan perundang-undangan sudah diatur dalam Pasal 5 huruf g dan Pasal 96 UU 12 Tahun 2011. Hal tersebut kemudian dijelaskan lebih lanjut dalam PP No. 87 Tahun 2014 sebagai peraturan pelaksana UU a quo. Dalam PP ini partisipasi masyarakat dilaksanakan melalui konsultasi publik yang sampai hari ini belum jelas mekanismenya. Selain itu, ketentuan mengenai partisipasi masyarakat juga termuat dalam Peraturan DPR RI No. 1 Tahun 2014 tentang Tata Tertib DPR RI beserta beberapa perubahannya.

Dalam prakteknya selama ini, tersedianya ruang partisipasi masyarakat dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan yakni sebatas penyampaian tertulis maupun lisan. Penyampaian tersebut dilaksanakan dalam forum Rapat Dengar Pendapat Umum (RDPU) pada saat tahap perencanaan, penyusunan dan pembahasan.

Dimulai dari tahap perencanaan penyusunan UU atau Prolegnas. Dalam tahap ini peran serta masyarakat hanya terdapat pada saat sebelum memasuki tahap penyusunan prolegnas, yakni berupa pengusulan langsung daftar prolegnas kepada Badan Legislasi (Baleg). Sedangkan dalam proses penyusunan prolegnas, apabila dirasa perlu mengundang masyarakat, maka masyarakat akan diundang untuk ikut membahas dan menetapkan.

Kemudian dalam tahap penyusunan racangan undang-undang. Ruang yang cukup luas bagi partisipasi masyarakat dalam tahap ini ialah pada proses penyusunan naskah akademik. Selain itu, ruang partisipasi juga dimungkinkan pada proses RUU, di mana menteri dapat mengikutsertakan peneliti dan tenaga ahli termasuk dari lingkungan perguruan tinggi untuk dimintai pendapat sebagai bahan pertimbangan dalam mengabil keputusan. Di akhir pada saat proses penyempurnaan RUU, dimungkinkan juga untuk dilakukannya RDPU, di mana masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis kepada alat kelengkapan DPR.

Tahap terakhir tersedianya ruang partisipasi ialah tahap pembahasan. Ruang partisipasi tersebut ialah saat dilaksanakan RDPU antara alat kelengkapan DPR yang membahas RUU dengan masyarakat. Dalam praktek, mekanisme ini mengandung banyak kelemahan. Hal tersebut dikarenakan pihak-pihak yang akan diundang sudah ditentukan oleh DPR. Sehingga sering kali kelompok masyarakat yang diundang tidak selalu representatif.

Perlunya Pembenahan

Dari sedikit uraian singkat di atas, terlihat bahwa tersedianya ruang partisipasi msyarakat dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan masih sangat terbatas dan bersifat fakultatif, yakni pada saat dilaksanakan RDPU. Di samping itu, tidak ada jaminan bahwa hasil RDPU tersebut nantinya akan digunakan oleh DPR sebagai bahan masukan dalam menyusun RUU atau pengambilan keputusan.

Padahal meminjam istilah Fadillah Putra (2004: 261), yang dimaksud dengan partisipasi masyarakat adalah keterlibatan masyarakat dalam forum pengambilan keputusan, bukan sebatas dengar pendapat atau konsultasi semata. Karena pada tahap pengambilan keputusan inilah, materi muatan dari suatu RUU didiskusikan apakah ada yang diubah atau tidak untuk kemudian disahkan. Pada tahap ini pula, tarik menarik kepentingan melalui proses lobi yang tak tak jarang memunculkan transaksi elit yang sulit diraba oleh public.

Dengan melihat berbagai kelemahan di atas, maka sudah semestinya perlu dilakukan pengaturan kembali mengenai partisipasi masyarakat dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Pengaturan tersebut baik dari segi substansi maupun teknisnya.

Substansi, yakni dengan membuka ruang yang lebih luas kepada masyarakat untuk ikut terlibat dalam semua tahapan agar aspirasi masyarakat mendapat perhatian serius dalam pengambilan keputusan. Teknis, yakni konsepnya harus menyesuaikan pada perkembangan teknologi. Sehingga mampu menanggulangi keterbatasan yang ada seperti kondisi pandemi saat ini.

Di sisi lain, kesadaran dan nalar kritis masyarakat juga perlu didorong untuk terus mengupayakan intervensi terhadap pengambil kebijakan melalui media masa. Hal tersebut sejauh ini cukup berhasil – meskipun belum maksimal – dalam menjaga ruang-ruang demokrasi yang ada untuk terus menyuarakan aspirasi masyarakat. (*)

Penulis: Ainun Najib (Mahasiswa Magister Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia)